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近年來，國內(nèi)許多地方大力推廣PPP模式，然而實踐中項目落地率不高，不少地方出現(xiàn)“叫好不叫座”現(xiàn)象。英國推廣PPP的成功經(jīng)驗給我們許多啟示，特別是要以企業(yè)需求為導(dǎo)向制定有針對性的措施，真正建立起公平長效的合作機制，更好調(diào)動民間資本參與的積極性，切實解決項目“結(jié)緣難”“落地難”問題。

　　一、進一步打破障礙，解決好民資準(zhǔn)入問題

　　截止2013年末，英國共有PFI/PF2（第一、二代私人融資計劃）項目725個，投資總額542億英鎊，其中665個項目進入運營階段，約占公共部門總投資的11%，涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。PFI/PF2模式在英國的成功運用，一方面緩解了政府的財政壓力，另一方面顯著提高了公共服務(wù)效率?？梢钥闯?，私人資本在英國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)重要地位。反觀國內(nèi)，盡管多年來一直強調(diào)平等對待各類資本，但長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多由政府為背景的融資平臺承擔(dān)，公共服務(wù)多由事業(yè)單位和國企提供，這種模式逐漸暴露出其局限性，如國企形成行業(yè)壟斷，平臺公司高杠桿、高債務(wù)等。對此，必須進一步打破民間資本準(zhǔn)入限制，放寬進入領(lǐng)域。首先要轉(zhuǎn)變觀念，以更大力度放開基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)市場，將PPP推廣與國企改革相結(jié)合，通過各類型投資主體相互持股、參股組建項目公司，共同參與市政等基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)。同時，要做好示范引領(lǐng)帶動。做好項目征集、篩選和投資價值評估，充實完善項目庫，分行業(yè)、分領(lǐng)域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例，在確定付費機制、投資回報率和價格調(diào)整機制的過程中提供專業(yè)化的指導(dǎo)和幫助，借此營造良好的社會氛圍，增強民間資本進入公共領(lǐng)域的信心。

　　二、進一步優(yōu)化審批，解決好投資立項問題

　　上世紀(jì)90年代的英國，PFI項目僅在小范圍內(nèi)嘗試，前置條件約束過多是制約PPP模式推廣的一個重要原因。比如當(dāng)時規(guī)定任何民間參與的公共建設(shè)項目，必須要證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，導(dǎo)致多數(shù)政府部門及民間投資者對PFI模式持觀望態(tài)度。在此后長期實踐中，英國逐步形成了一套PPP項目的管理流程，大體分項目發(fā)起、項目準(zhǔn)備、項目初選、項目初審、公共采購指導(dǎo)和監(jiān)督、最終審批、審計和監(jiān)管7個環(huán)節(jié)，以確保項目順利合規(guī)推進。目前我國項目管理仍偏重前段審批，必須結(jié)合行政審批制度改革，盡快改變這一做法，這是加快推進PPP工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要完善發(fā)起程序。對政府投資項目，首先進行PPP適宜性論證，適合的采取PPP模式實施，不適合的再由其他方式實施；鼓勵社會資本發(fā)起項目，給予發(fā)起單位優(yōu)先參與權(quán)，對前期投入適當(dāng)補助。二要精簡審批流程。橫向上，采取多部門聯(lián)審、與其他審核流程合并同類項；縱向上，對同一項內(nèi)容不作重復(fù)性審查、減少審查環(huán)節(jié)。包括：將立項與PPP發(fā)起兩程序合并，在建議書批復(fù)中即明確可采用PPP模式，或在發(fā)起中納入立項；將可行性評估與PPP實施方案可行性評估合并，在可行性研究中納入PPP實施方案內(nèi)容；將規(guī)劃條件、土地使用審查與PPP方案評估合并，在評估過程中邀請規(guī)劃、國土部門出具意見，實施方案通過評估的即視同通過了規(guī)劃、土地審查。

　　三、進一步健全機制，解決好利益分配問題

　　私人資本進入公共領(lǐng)域，內(nèi)生動力無疑是利益驅(qū)動、給予其合理的投資回報。從英國推行PPP實踐看，從機制設(shè)計到信守承諾都有非常值得借鑒的經(jīng)驗。2012年，英國對PFI進行優(yōu)化，推出第二代私人融資計劃（PF2），政府以少量參股方式，主動參與PPP項目的建設(shè)、運營、管理，推動形成風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、長期穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。同時，由于歷屆政府都對PPP十分支持、大力推動，因此提供了可靠的政治保障，特別是在發(fā)生糾紛時各方能夠嚴(yán)格遵守法律并按照合同履約，不會因合同雙方是政府或私營機構(gòu)而有所偏袒，確保了投資者信心。而反觀國內(nèi)，不少項目存在合同履約難的狀況，特別是一旦地方政府換屆后各種變數(shù)增大，導(dǎo)致私人投資者出現(xiàn)畏難情緒、裹足不前。因此，必須把解決好利益分配問題作為完善PPP模式的基石，努力杜絕出現(xiàn)關(guān)門打狗、任性毀約等現(xiàn)象。一要分類確定回報。對有明確收費基礎(chǔ)、收費能覆蓋成本的經(jīng)營性項目，采用“使用者付費”機制；對經(jīng)營收費不能覆蓋成本和合理收益的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，采用政府補貼部分資金或資源的“可行性缺口補助”機制；對缺乏使用者付費基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目，以“政府付費”回收成本。二要靈活調(diào)整定價。在實行政府定價或政府指導(dǎo)價的領(lǐng)域，加快推進市場化運營和價格管理改革；在實行市場自主調(diào)控價格的領(lǐng)域，由公司綜合定價并報備，構(gòu)建動態(tài)調(diào)整收費定價和政府補貼模式。

　　四、進一步拓展來源，解決好建設(shè)資金問題

　　國際金融危機爆發(fā)后，英國私人投資也遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，加之國家投資政策緊縮，大量的PFI在建項目遭遇資金難題，部分項目甚至因為中標(biāo)方的臨時退出而被迫終止。2009年3月，為了幫助PFI項目融通資金，穩(wěn)定市場信心，英國財政部緊急設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施融資中心，為市場融資提供補充。當(dāng)PFI項目從市場融資遇到困難時，由融資中心提供臨時、可退出的援助，可全額貸款，也可與商業(yè)銀行、歐洲投資銀行等一起貸款，緩解了PFI項目的資金困境。度過這次難關(guān)后，英國PFI市場更加成熟與理性，雖然項目成交量相對減少，但大量項目進入了相對穩(wěn)定的運營階段。目前，英國有養(yǎng)老金投資平臺、政府股權(quán)投資基金等多個資金來源參與PPP項目，在實現(xiàn)融資渠道多樣化的同時也降低了融資成本。當(dāng)前我國社會資金沉淀量巨大，PPP項目資金潛在供給充足，關(guān)鍵要打通相關(guān)渠道。一要推動融資平臺轉(zhuǎn)型。加快政府投融資平臺整合，根據(jù)需要對存量（空殼）平臺進行關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型；積極引入社會資本，推動符合條件的投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP實施主體和城市發(fā)展專業(yè)運營商、系統(tǒng)解決方案供應(yīng)商；在風(fēng)險可控前提下，打破地域限制，引導(dǎo)有經(jīng)營實力和專業(yè)能力的投融資平臺參與異地項目運作和實施。二要創(chuàng)新項目融資方式。采取股權(quán)投資等方式，運用政府投資撬動社會投資，通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵融資平臺存量轉(zhuǎn)型為PPP項目；推動重點領(lǐng)域資產(chǎn)證券化，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)與信托公司、證券公司合作，開展PPP特許經(jīng)營權(quán)證券化業(yè)務(wù)，創(chuàng)新信貸服務(wù)，發(fā)行收益?zhèn)戎苯尤谫Y工具。三要提高財政支持力度。目前我國對于財政用于PPP支出占全年預(yù)算比例有明確要求，建議根據(jù)實際情況，允許財政狀況好的地區(qū)適度提高財政用于PPP支出比例；借鑒歐美國家做法，由財政、社保等部門共同建立專項基金，支持項目建設(shè)。

　　五、進一步強化管控，解決好風(fēng)險防范問題

　　由于PFI項目運作全部是由私營部門完成，政府參與度不足，債務(wù)凸顯加大了政府償還壓力，后期弊端不斷顯現(xiàn)，由此誕生的PF2調(diào)整了股權(quán)融資模式，提高了政府資本金比例，私營部門以小股東的身份參與，抑制了私人資本過度投機行為。又通過集中招標(biāo)、規(guī)范招標(biāo)流程，既提高了項目招標(biāo)效率、也強化了政府監(jiān)管能力。同時還提高了信息透明度，強化了社會公眾監(jiān)督效力。通過上述優(yōu)化調(diào)整，PPP實施過程中的風(fēng)險得到較好控制。目前，國內(nèi)很多地方都在創(chuàng)造條件準(zhǔn)備推廣PPP項目，必須未雨綢繆、采取措施控制其中潛在的風(fēng)險。一要合理分擔(dān)風(fēng)險。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險程度“與所得回報相匹配”“有上限”兩大原則，進一步明確私營部門承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險，政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。此外，在協(xié)議中擬定重新談判的觸發(fā)機制和調(diào)解機制，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。二要嚴(yán)管財政資金。開展財政承受能力論證，將運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付定價等統(tǒng)一納入年度預(yù)算、中長期財政規(guī)劃，強化信息公開和社會監(jiān)督。

　　六、進一步暢通渠道，解決好后期退出問題

　　根據(jù)私營部門參與程度的不同，PPP又可分為BOO（建設(shè)、經(jīng)營和擁有）、DBFOT（設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）、DBFT（設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）、OT（經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）等模式。其中T（轉(zhuǎn)讓）流程是否順暢關(guān)系PPP項目的成敗。在這方面，英國也積累了豐富的經(jīng)驗，建立了完善的法律、政策、實施和監(jiān)督框架，尤其是不斷完善和形成《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》，降低各方談判成本，以此作為促進私人資本有序退出等合同執(zhí)行中的各類行為規(guī)范。在推動國內(nèi)PPP項目落地過程中，除了對收益大小的評估，能否實現(xiàn)全身而退、功成身退也是私人資本經(jīng)常存疑的重點。解決好私人資本后期退出問題，一要建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺。依托各類產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易市場，為特許經(jīng)營權(quán)等產(chǎn)權(quán)提供公開交易的平臺與通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實現(xiàn)社會資本的有序退出。二要設(shè)計合理補償措施。針對合同提前終止后的退出，在因服務(wù)量持續(xù)期間低于雙方認可的預(yù)測流量比例，以及政策調(diào)整、政府違約、不可抗力等情形下，政府應(yīng)給予投資人以公允價格補償。三要建立臨時接管制度。發(fā)生退出情況后，項目主管部門、實施機構(gòu)要制定退出方案，并做好臨時接管工作，以保障設(shè)施正常運行，維護公眾利益。

　　（國務(wù)院研究室赴英國“創(chuàng)新優(yōu)化政府公共服務(wù)”培訓(xùn)考察組，成員：喬尚奎、王淑琳、孫慧峰、史德信、王巍、林琳、趙秋雁、尹欒玉、余從鳳、王春剛、侯建芳、陳善亮、劉長想、范貴海，執(zhí)筆：王春剛、王巍、王淑琳）